AmbienteDiritto amministrativo e sanzioni

La tutela giurisdizionale dell'Ambiente

Gli interessi super individuali: dagli interessi diffusi agli interessi collettivi
L’interesse all’ambiente rientra nelle situazioni giuridiche soggettive che assumono una dimensione meta individuale.
Gli interessi super individuali, però, almeno fino agli anni settanta del secolo scorso, non erano adeguatamente tutelati nel nostro ordinamento giuridico, tanto che era sentita l’opportunità di riconoscere una legittimazione ad agire a soggetti portatori di interessi che appartenessero ad una pluralità di persone (cfr. Romano – Tassone, voce Situazioni giuridiche soggettive, in Dizionario di diritto amministrativo, Milano, 2007, 727).
La dottrina e la giurisprudenza, quindi, hanno dovuto affrontare il problema della tutelabilità giurisdizionale di interessi appartenenti non ad una persona in posizione differenziata rispetto alla collettività ma, come detto, ad una pluralità di soggetti.
Il problema si è posto anche nel diritto amministrativo, considerato che gli unici interessi tradizionalmente tutelati in tale branca del diritto erano quelli individuali: diritto soggettivo ed interesse legittimo.
Si è ritenuto che l’unico modo per cercare di tutelare gli interessi super individuali, quindi anche l’interesse al bene ambiente, fosse quello di ricondurli (rectius: trasformarli) da interessi privi di un titolare (differente dalla collettività indistinta) in autentici interessi legittimi, riferibili ad un ente esponenziale abilitato a rappresentare l’interesse collettivo.
Pertanto si è reso necessario un processo di soggettivizzazione degli interessi diffusi in forza del quale sono nati gli interessi collettivi, comuni a più soggetti che si associano come categoria o gruppo omogeneo per realizzare i fini del gruppo stesso. A differenza degli interessi diffusi, gli interessi collettivi sono suscettibili di tutela giurisdizionale in quanto trovano una titolarità in enti esponenziali capaci di agire, che si distinguono tanto dalla comunità generale quanto dai singoli associati.
L’interesse collettivo è, quindi, un interesse differenziato in quanto fa capo ad un ente esponenziale di un gruppo che si distingue sia dalla collettività indifferenziata che dai singoli che ne fanno parte; ne consegue la legittimazione dell’ente esponenziale (e non dei singoli) in caso di lesione dell’interesse collettivo.
Oltre che differenziato, l’interesse collettivo è anche qualificato in quanto preso in considerazione, almeno indirettamente, dall’ordinamento giuridico.
Proprio l’esigenza che si tratti di un interesse qualificato e differenziato ha impegnato la dottrina e la giurisprudenza nell’individuare i requisiti necessari affinché gli enti esponenziali di un gruppo fossero legittimati a tutelare in giudizio gli interessi del gruppo stesso.
Il problema si è posto non tanto per soggetti esponenziali che, per espressa disposizione normativa, sono preposti alla tutela di interessi appartenenti ad una determinata categoria di soggetti, ma ad enti esponenziali sorti in modo spontaneo, per effetto, quindi, di un’iniziativa di tipo negoziale.
È il caso dei Comitati sorti spontaneamente a tutela della salubrità ambientale in una determinata zona.
Nell’individuare i requisiti necessari per la legittimazione ad agire di tali enti è necessario procedere ad un percorso pretorio articolato in varie tappe.
In una prima fase si riteneva che il requisito della legittimazione ad agire fosse la personalità giuridica dell’ente statutariamente preposto alla cura ed alla tutela degli interessi superindividuali.
Con la storica decisone del Consiglio di Stato, adunanza plenaria, 19.10.1979 n.24 la giurisprudenza ha dato la prevalenza al requisito sostanziale dell’effettiva rappresentatività dell’ente rispetto all’interesse di cui si fa portatore.
L’opzione per tale criterio ha indotto la giurisprudenza successiva ad impegnarsi per trovare gli indici sintomatici da cui desumere l’effettiva rappresentatività degli enti esponenziali di determinate categoria organizzate e consentire, conseguentemente, la tutela anche del bene ambiente.
Tre sono stati i parametri elaborati dalla giurisprudenza.
È, innanzitutto, necessario che l’ente esponenziale debba curare, in base alle previsioni statutarie, quel determinato bene/interesse.
Inoltre, è necessario che l’ente esponenziale sia dotato di un assetto organizzativo stabile; requisito preteso onde evitare di riconoscere la legittimazione a soggetti di comodo, solo occasionalmente istituiti (Consiglio di Stato, sez. VI, 7 febbraio 1996, n.182).
È, altresì, indispensabile il criterio della vicinitas, in forza del quale l’ente esponenziale deve essere portatore di un interesse localizzato o almeno localizzabile in una determinata zona più o meno circoscritta (Consiglio Stato, sez. V, 19 novembre 1971, n.1135 e Consiglio di Stato 25 novembre 1988, n.745): deve cioè sussistere uno stabile collegamento tra l’aera in cui opera l’ente esponenziale e la zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso.
Giova, inoltre, ricordare che il criterio della vicinitas è stato utilizzato in giurisprudenza al diverso fine di riconoscere la legittimazione ad agire ad un singolo per la tutela di un interesse meta individuale, ma tuttavia riguardante anche la propria sfera individuale.
Si è così utilizzato il criterio della vicinitas per riconoscere la legittimazione ad agire dei singoli per la tutela del bene ambiente, in particolare per agire avverso atti e comportamenti della P.A. lesivi degli interessi dei singoli unitamente agli interessi all’intera collettività che si trova nel territorio locale.
Il soggetto singolo, pertanto, potrà impugnare un provvedimento amministrativo pregiudizievole per l’ambiente in cui vive.
Tale soggetto dovrà innanzitutto identificare il bene che dall’esercizio dei pubblici poteri potrebbe essere pregiudicato (il paesaggio, l’acqua, l’aria, il suolo, il proprio terreno) e secondariamente dovrà dimostrare che, rispetto a tale bene, si trova in una posizione differenziata che lo legittimi ad agire uti singulus.
Un esempio potrebbe essere l’impugnazione di un’autorizzazione ad una discarica da parte del proprietario del fondo ovvero da colui che vive e lavora in prossimità della discarica stessa.
La vicinitas, che legittima l’azione, consiste, quindi, nello stabile collegamento del ricorrente con l’ambiente in cui vive.
La tutela giurisdizionale e giustiziale in ambito amministrativo
Tale tipologia di tutela consiste nella possibilità di chiedere, da parte di enti esponenziali, l’annullamento di provvedimenti amministrativi illegittimi, adottati nell’ambito di procedimenti disciplinati da normative dettate a tutela dell’ambiente.
Il legislatore ha affrontato la questione più volte.
Il comma 5 dell’art. 18 e l’art.13 della legge 349 del 1986 avevano riconosciuto una apposita legittimazione ad agire in favore di enti a carattere nazionale individuati con apposito decreto ministeriale.
Si riconosceva, quindi, in favore delle associazioni di protezione ambientale di carattere nazionale e di quelle presenti in almeno cinque regioni, individuate con decreto del Ministero dell’ambiente, la legittimazione ad intervenire nei giudizi per danno ambientale e la legittimazione a ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi.
Le normative richiamate richiedevano naturalmente alcuni requisiti che dovevano necessariamente essere posseduti da tali associazioni per essere riconosciuti dal decreto del Ministero dell’ambiente.
Si trattava, infatti, di indici rilevatori dell’effettiva capacità della associazione di essere effettivamente rappresentativa dell’interesse diffuso alla tutela dell’ambiente.
Tali associazioni dovevano, quindi, avere una diffusione nazionale o in almeno cinque regioni, perseguire la finalità di tutela dell’ambiente e svolgere la propria attività in modo continuo.
Relativamente a tale disciplina si erano posti alcuni problemi interpretativi sui quali, per sintesi espositiva, non possiamo soffermarci.
Su tale disciplina il legislatore è intervenuto nuovamente con il d.lgs. 03.04.2006 n.152, noto come Testo unico dell’ambiente.
Il combinato disposto degli artt.309 e 310 di tale Testo unico conferisce alle associazioni di cui all’art.13 della legge 8 luglio 1986 n.349 soltanto il potere di presentare al Ministero dell’ambiente denunce ed osservazioni riguardanti qualsiasi caso di danno ambientale ed il potere di chiedere allo stesso Ministero l’intervento statale a difesa dell’ambiente.
Soltanto alle regioni, alle province autonome ed agli enti locali, nonché alle persone fisiche o giuridiche pregiudicate dal danno ambientale è riconosciuta la legittimazione ad agire per l’annullamento degli atti e dei provvedimenti adottati in violazione delle disposizioni di cui alla sesta parte del decreto, nonché avverso il silenzio inadempimento del Ministero dell’ambiente e per il risarcimento del danno subito a causa del ritardo nell’attivazione, da parte del Ministero, delle misure di precauzione, di prevenzione e di contenimento del danno ambientale.
Da tale complesso normativo si ricava che alle associazioni indicate nell’art.13 della legge 349 del 1986 è assegnato soltanto il potere di presentare al Ministero dell’ambiente denunce ed osservazioni concernenti qualsiasi tipo di danno ambientale, ma è stato loro sottratto il potere di agire direttamente in giudizio che è stato, invece, riconosciuto soltanto ai soggetti indicati nel comma I dell’art. 309 (regioni, province autonome ecc.).
In sostanza il Codice dell’ambiente pare avere arretrato la tutela rispetto ai meccanismi rimediali in precedenza predisposti dal legislatore in favore delle associazioni ambientalistiche.
Tuttavia il comma 5 dell’art.13 della legge 349/1986, non abrogato dal T.U. n.152/2006, prevede che le associazioni individuate in base all’art.13 della stessa legge possono intervenire nei giudizi aventi ad oggetto un danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento degli atti illegittimi.
Pertanto la Corte di Giustizia (sez. IV, 12.05.2011) ha confermato che, in forza del comma 5 dell’art.13 citato, anche le associazioni individuate in base all’art.13 della stessa legge possono ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento degli atti illegittimi in materia ambientale.
Il Testo unico citato, inoltre, ha predisposto anche un specifica tutela giustiziale.
Il comma 2 del citato art.310, infatti, introduce un’ipotesi di ricorso in opposizione, da depositarsi presso il Ministero dell’ambiente, avverso il provvedimento illegittimo.
Il comma 5 dello stesso art.310 conferma, inoltre, la facoltà dell’interessato di presentare ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ai sensi del d.P.R. 24 novembre 1971 n.1199.
La tutela giurisdizionale dinanzi al giudice ordinario
Per consentire tale tipo di tutela in materia ambientale si doveva necessariamente ricercare una posizione giuridica soggettiva differenziata (dall’interesse diffuso) e qualificata in capo ai singoli consociati.
Le Sezioni unite della Cassazione, con sentenza 9 marzo 1979 n.1463, hanno distinto i beni collettivi indivisibili dai beni collettivi divisibili.
Nei primi non sussistono posizioni differenziate in capo ai singoli, mentre nei secondi è ipotizzabile un loro godimento frazionato. In questo secondo caso, pertanto, sussisterebbe un diritto soggettivo autonomamente tutelabile in giudizio a fini risarcitori. Si tratterebbe del diritto alla salubrità ambientale che diviene giuridicamente rilevante qualora l’alterazione della integrità ambientale si ripercuota in modo negativo e diretto sulla salute dell’individuo (Cass. civ., sez. III, 25 settembre 1996, n.5650, nonché 3 febbraio 1998 n.1087).
Tale situazione giuridica soggettiva può essere tutelata innanzitutto con l’azione inibitoria prevista dall’art.844, norma posta a tutela del proprietario del fondo o del titolare di altro diritto reale di godimento in caso di immissioni nocive.
Parte della giurisprudenza ha ritenuto che tale rimedio sia invocabile da parte di chiunque sia esposto a pericolo di immissioni dannose per la propria salute, a prescindere dalla titolarità di un diritto reale di godimento (contra: Cass. civ., sez.II, 22 dicembre 1995 n.13069).
In seguito la Suprema Corte ha ritenuto che la tutela inibitoria prevista dall’art.844 fosse cumulabile con la tutela risarcitoria ex art.2043 c.c. (Cass. civ., sezioni unite, 06.09.2013, n.20571).
Su tale contesto normativo intervenne il legislatore.
La legge n.349 del 1986, che riconobbe la natura sostanzialmente unitaria del bene giuridico ambiente, introdusse essenzialmente quattro novità.
Innanzitutto, venne riconosciuta la giurisdizione del giudice ordinario per il contenzioso in tema di danno ambientale (art.18, comma 2). La Corte dei Conti conservò un ambito residuale di giurisdizione, limitato alle ipotesi in cui il danno fosse stato cagionato dal comportamento, doloso o colposo, di un funzionario pubblico.
Inoltre, l’illecito ambientale era configurato non come un illecito atipico, ma come illecito tipico consistente nella violazione di una legge o di un provvedimento amministrativo, posti a tutela del bene ambiente, dalla cui violazione derivava una lesione concreta e materiale.
La legittimazione a richiedere il risarcimento del danno spettava poi allo Stato, quale ente esponenziale del bene ambiente; erano legittimati ad agire, a fini risarcitori, anche gli enti pubblici territoriali, sul cui territorio si trovassero i beni lesi dall’illecito.
Sussisteva, quindi, una legittimazione concorrente degli enti territoriali con lo Stato.
Gli enti territoriali, pertanto, erano titolari di un autonomo diritto al risarcimento del danno ambientale, nella misura in cui il bene collettivo danneggiato si trovasse nel territorio degli stessi enti.
La legittimazione degli enti territoriali fu poi sancita a livello normativo dall’art.9, comma 3, d.lgs. 18 agosto 2000, n.267 (ora abrogato dal codice dell’ambiente).
Infine era previsto il potere della PA di ordinare, in via cautelare ed in caso di urgenza, la sospensione di quei lavori che avrebbero potuto danneggiare l’ambiente.
Su tale disciplina si è poi innestato il d.lgs. n.152 del 2006 (testo unico in materia ambientale) il quale ha introdotto numerose modifiche.
Innanzitutto viene data, con l’art.300, la definizione di danno ambientale come qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto ed indiretto, di una risorsa naturale o dell’utilità assicurata da quest’ultima e vengono precisate quali sono dette risorse.
L’ambiente, quindi, rappresenta un bene unitario ed immateriale composto da vari beni o valori, ma differenziato da questi.
Il danno ambientale, infatti, viene ristorato in considerazione del suo valore complessivo a prescindere dal valore patrimoniale delle singole componenti (Cass. civ., sezioni unite, 25 gennaio 1989, n.440).
La tematica del risarcimento del danno ambientale è, comunque, specificatamente disciplinata dall’art. 311 del Codice dell’ambiente, recentemente modificato dall’art.25 della legge 06 agosto 2013 n.97, attuativa di una direttiva comunitaria (non self executing).
Tale disposto normativo attribuisce soltanto al Ministero dell’ambiente la legittimazione ad agire per il risarcimento del danno ambientale, eventualmente anche in sede penale, in favore dello Stato.
Tale risarcimento può avvenire o in forma specifica, attraverso la riduzione in pristino dello stato dei luoghi lesi dall’illecito, oppure per equivalente monetario, previa adozione di apposita ordinanza è ingiunzione, immediatamente esecutiva.
È proprio la disciplina di tale ordinanza (artt.313 e 314) ad essere stata modificata dalla novella della legge 06 agosto 2013 n.97.
La disciplina della tutela risarcitoria dell’ambiente, invece, è stata soltanto parzialmente incisa dalla legge 06 agosto 2013.
Tale disposto normativo, infatti, modificando il secondo e terzo comma dell’art.311, ha previsto una specifica tutela nel caso in cui il danno ambientale sia stato cagionato da quegli operatori le cui attività siano elencate nell’allegato 5 della stessa legge oppure sia stato cagionato da qualsiasi soggetto per dolo o colpa grave.
È previsto, in tali casi, che i soggetti responsabili siano obbligati alle specifiche misure di riparazione previste nell’allegato n.3 secondo i criteri ivi previsti.
Si è avuta, in questi casi, una tipizzazione delle modalità attuative della tutela in forma specifica.
Soltanto qualora tali misure di riparazione siano state in tutto od in parte omesse, il Ministro dell’ambiente agisce nei confronti dell’obbligato per ottenere il pagamento delle somme corrispondenti al costo dell’attività necessaria per attuare le misure di riparazione tipizzate.
In tutti gli altri casi la normativa del codice dell’ambiente è rimasta immutata.
La procedura amministrativa dell’ordinanza/ingiunzione preclude l’azione risarcitoria in sede civile esperibile, in via alternativa, in sede giurisdizionale.
Resta naturalmente salva la facoltà, da parte del solo Ministero, di costituirsi parte civile nel procedimento penale, in qualità di persona offesa dal reato (art.315).
Con il Codice dell’ambiente si è, pertanto, attribuita la legittimazione a richiedere il risarcimento del danno soltanto al Ministero dell’ambiente.
Tale modifica legislativa è dovuta alla necessità di evitare la proliferazione delle iniziative giudiziarie per lo stesso evento lesivo e nei confronti dello stesso responsabile da parte di una pluralità di enti.
Gli enti territoriali, quindi, possono agire soltanto per il risarcimento di danni diversi: i danni patrimoniali subiti da tali enti per le spese sostenute per il ripristino, la bonifica, la rimozione dei rifiuti oppure il danno da lucro cessante ove l’ente ne fornisca la prova oppure ancora il danno all’immagine subito dall’ente nel cui territorio si è verificato il danno ambientale.
Il Codice dell’ambiente, come sopra anticipato, ha previsto un particolare riparto di giurisdizione in tema di danno ambientale.
Abbiamo, infatti, già anticipato che è prospettabile il ricorso alla ordinanza è ingiunzione, con la quale si impone al trasgressore il ripristino della situazione ambientale preesistente, a titolo di risarcimento del danno in forma specifica. Tale ordinanza è emessa sia nei confronti dei responsabili del fatto lesivo sia nei confronti di colui che ne ha tratto vantaggio.
Qualora il danno non sia risarcibile in forma specifica il Ministro, ingiunge, con ordinanza, ai predetti soggetti il pagamento di una somma a titolo di risarcimento del danno per equivalente monetario.
Avverso tale ordinanza l’art.316 prevede la possibilità per il trasgressore di ricorrere al T.a.r. in sede di giurisdizione esclusiva oppure di ricorrere al Presidente della Repubblica.
Il Ministro dell’ambiente può, pertanto, scegliere tra due rimedi alternativi: l’azione civile (da esercitarsi anche in sede penale) innanzi al giudice ordinario o la adozione dell’ordinanza di cui all’art.313 del Codice.
L’adozione dell’ordinanza preclude la proposizione di un’azione risarcitoria del danno ambientale e se il giudizio pende si estingue.
La singolarità del disposto normativo citato sta nel fatto che la giurisdizione si sposta a seconda del tipo di tutela scelta.
Infatti, se il danno ambientale è accertato e quantificato con l’ordinanza ministeriale la giurisdizione, a seguito della impugnazione dell’ordinanza, è del G.A. Qualora, invece, il Ministero eserciti l’azione civile di risarcimento danni la giurisdizione potrebbe essere (dipenderà dal caso di specie) anche del G.O.
La questione della giurisdizione è stata, però, oggi disciplinata e, quindi, semplificata dall’art.133, comma I, lett. s) c.p.a., in base al quale rientrano nella giurisdizione esclusiva del G.A. le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti adottati in violazione delle norme in materia ambientale, nonché avverso il silenzio inadempimento del Ministro dell’ambiente, le controversie per il risarcimento del danno subito a causa del ritardo nell’attivazione delle misure di precauzione da parte del Ministero, nonché quelle inerenti le ordinanze ministeriali di ripristino e risarcimento del danno ambientale.
Il codice del processo amministrativo ha, quindi, sancito la giurisdizione esclusiva del G.A. in materia ambientale, evitando così che la giurisdizione, in materia ambientale, possa dipendere da una scelta ministeriale con evidente sacrificio del principio della certezza del diritto.


 
RIFERIMENTI GIURISPRUDENZIALI

  • Consiglio di Stato, adunanza plenaria, 19.10.1979, n.24;
  • Consiglio di Stato, sezione VI, 07.02.1996, n.182;
  • Consiglio di Stato, sezione V, 19.11.1971, n.1135
  • Consiglio di Stato, sezione V, 25.11.1988, n.745;
  • Corte di Giustizia, sezione IV, 12.05.2011;
  • Cassazione civile, sezioni unite, 09.03.1979, n.1463;
  • Cassazione civile, sezione III, 25.09.1996, n.5650;
  • Cassazione civile, sezione III, 03.02.1998, n.1087;
  • Cassazione civile, sezione II, 22.12.1995, n.13069;
  • Cassazione civile, sezioni unite, 06.09.2013, n.20571;
  • Cassazione civile, sezioni unite, 25.01.1989, n.440.

RIFERIMENTI NORMATIVI

  • 13 legge n.349 del 1996;
  • 18 legge n.349 del 1996;
  • 309 d.lgs. n.152 del 03.04.2006;
  • 310 d.lgs. n. 152 del 03.04.2006;
  • 844 e 2043 c.c.;
  • 9, comma 3, d.lgs. 18.08.2000, n.267;
  • 300 d.lgs. n.152 del 03.04.2006;
  • 311 d.lgs. n.152 del 03.04.2006;
  • 25 legge 06.08.2013 n.97;
  • 313 d.lgs. n.152 del 03.04.2006;
  • 314 d.lgs. n.152 del 03.04.2006;
  • 315 d.lgs. n.152 del 03.04.2006;
  • 316 d.lgs. n.152 del 03.04.2006;
  • 133, comma I, lettera s, C.p.a..

 
 

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Stefano Gori

Iscritto nell'albo degli avvocati dal 1998, ha maturato oltre 16 anni di esperienza professionale, assistendo in via giudiziale e stragiudiziale imprese e società di livello nazionale in materia di diritto commerciale e societario, diritto civile e del lavoro, diritto fallimentare e bancario. Costituiscono settori di particolare expertise: contenzioso bancario, gestione recupero crediti, diritto del lavoro, contrattualistica commerciale. E? patrocinante in Cassazione ed abilitato alla difesa innanzi alle giurisdizioni superiori dal 2010.

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